国家开发银行关于印发《国家开发银行头寸资金运作会计核算办法》的通知

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社会治安综合治理刑事政策的历史考察
秦德良

[内容摘要] 我国社会治安综合治理刑事政策是在扬弃解放区以及建国后的司法工作原则基础上，基于转型时期的社会特点以及违法犯罪特征的基础上逐步确立的。先后经历了l978年至1981年的确立时期，l982年至l990年的探索与实验时期，1991年至今的发展时期。我国社会治安综合治理刑事政策目前面临诸多问题，社会治安综合治理刑事政策的法治化、科学化是未来的发展方向。
[关键词] 社会治安综合治理 确立时期 探索与实验时期 发展时期 未来

在社会治安综合治理这一科学的刑事政策没有明确提出以前，我国虽然也强调解决社会治安问题必须走中共党委领导下政法专门工作与广大群众相结合的群众路线，但观念上却往往停留在狭义的治安概念范围内，治安问题都归咎于公安机关等政法部门。这种旧观念完全不适应新时期治安工作的需要。十一届三中全会后，中国进入了改革开放的转型期。新形势下，刑事犯罪猛增，大中城市青年犯罪问题尤其突出，全国刑事案件发案数自1979年首次突破60万起大关后，1981年一举跃升到89万起，人民群众的安全感明显下降，严重影响了国家的现代化建设。20世纪50年代形成和确立的社会治安管理工作体制和方法已不能完全适应转型社会初期的治安工作需要，如何扭转日益严峻的社会治安问题首先摆在了中共中央和中国政法部门的面前。为此，中共中央多次指出要整顿好社会治安。基于这种认识，在20世纪70年代末80年代初，中共中央提出了对社会治安实行综合治理的思想和原则，强调搞好社会治安工作必须加强党的领导，必须依靠全社会的力量，必须运用多种手段。历经近10年的探索，到90年代形成了一系统体系。本文试图在参考已有研究成果的基础上更全面地勾画出我国社会治安综合治理这一刑事政策的历史发展以及每一阶段的特点。

一、l 978年至1981年，社会治安综合治理刑事政策的确立时期
（一）初步提出对青少年犯罪实行综合治理的思想
1978年，中国迎来了“文革”后的第一个犯罪高峰期，刑事犯罪尤其是青少年违法犯罪的情况相当严重，成为危害社会安定的突出问题。1978年10月，中共中央批转的《第三次全国治安工作会议纪要》就提出要统筹解决社会治安问题。
鉴于刑事犯罪尤其是青少年犯罪以至影响社会治安问题形成的原因，是极其复杂的，既有历史的、现实的、社会的原因，也有政治、经济、文化教育的原因，而且这些问题也不是哪一个部门或哪几个部门在短期内所能完全解决的。所以，1979年6月，中共中央宣传部等８个单位向中共中央提交了《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》。1979年8月，中共中央58号文件批转了该报告。指出：解决青少年违法犯罪问题，必须实行党委领导，书记动手，全党动员，依靠学校、工厂、机关、部门、街道、农村社队等城乡基层组织和全社会的力量，来加强对青少年的教育。要求在党委领导下，把宣传、教育、劳动、公安、文化等部门及工会、共青团、妇联等各方面的力量统一组织起来，通力合作，着眼于预防、教育、挽救和改造，积极解决青少年违法犯罪的问题。同时也指出，对极少数严重刑事犯罪分子必须依法予以惩办。我们可以看出，在中共中央这个文件中，虽然还没有使用综合治理这一概念，但已经初步提出了对青少年犯罪实行综合治理的思想。
（二）两次城市治安会议明确提出实现社会治安综合治理的思想
在彭真的亲自主持下，1979年11月22日至26日召开了全国城市治安会议，会议根据改革开放和社会主义现代化建设新形势的需要，根据社会治安形势严峻的状况，从我国的基本国情出发，提出了依法从重从快惩处极少数杀人、抢劫、强奸、放火、爆炸和其他严重破坏社会秩序（“六类”案件）的犯罪分子，实现社会治安综合治理的思路。1979年12月3日，中共中央批转了彭真同志在全国治安会议上的讲话。讲话指出要集中力量打击严重犯罪分子，要实行专门机关与群众相结合，教育与惩办相结合。要对群众进行社会主义法制教育。讲话强调党委统一领导，党、政、军、民、学统一认识、统一行动。
1979年12月3l日，中共中央转发了公安部上海工作组关于整顿城市治安情况的报告，报告指出必须实行打击与教育相结合、治标与治本相结合的原则，要求各公安派出所着重抓好治理青少年犯罪的工作。要深挖团伙，管理好放回社会的违法犯罪人员。要摸清有违法行为的青少年的底数，组织帮助教育青少年。
1980年 1月24日，中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》。中央政法委员会在中共中央领导下，研究处理全国政法工作中的重大问题。
l981年4月23日，中共中央书记处听取了中央政法委的汇报，对当时政法战线存在的问题和加强工作的意见，进行了认真研究，指出：如何同犯罪分子作斗争，全党要统一思想。针对目前的严重情况，要研究怎样打击得更有力的问题。目前社会治安问题发展到如此严重程度，主要是认识不一，打击不力。 [1]
1981年5月中旬，经中共中央书记处批准，中共中央政法委员会在彭真的亲自主持下召开了北京、天津、上海、广州、武汉五大城市治安工作座谈会。会议针对当时社会治安的严重情况提出要依法从重从快惩处严重危害社会治安的犯罪分子；同时对大量有轻微违法犯罪行为的青少年，要加紧进行教育、感化和挽救工作，预防犯罪，实现社会治安综合治理。
（三）中共中央文件第一次提出“综合治理”这个概念，正式把“综合治理”作为解决社会治安问题的刑事政策
1981年6月14日中共中央21号文件批转了中央政法委《京、津、沪、穗、 汉五大城市治安座谈会纪要》，在这个文件中明确提出：“争取社会治安根本好转，必须各级党委来抓，全党动手，实行全面‘综合治理’。首要的任务是搞好党风，并从政治、经济、教育、文化等各方面加强工作，才能克服社会上的歪风邪气，大大减少犯罪现象，建立良好的社会秩序。” 在这个文件中，不仅对解决社会治安问题和实行综合治理的重要性、必要性作了原则的表述，而且是执政党中央第一次提出“综合治理”这个概念，正式把“综合治理”作为解决社会治安问题、实现长治久安的刑事政策。从此之后，在文件、文章、著作中广泛地使用了社会治安“综合治理”的概念，并对其涵义从各个方面进行了研究和阐述。
（四）本阶段的特点
我国社会治安综合治理方针的确立，是由新的历史时期社会治安的复杂性、艰巨性决定的；是由新的历史时期社会犯罪的特点（青年犯罪与团伙犯罪）及社会犯罪原因的“综合症”决定的；是我国实行对外开放、对内搞活经济政策的需要；是新的历史时期我国社会治安实践经验的总结，也是建国以来政治工作路线的继续和发展；是我国社会主义制度的产物。[2] 因此，决定了我国这一政策在其初期有其独特的特点：
第一，对社会治安问题的认识不再局限于公安、政法工作而是从全社会、执政党、政府、集体、单位、个人的联系中，探求解决社会治安问题的出路；
第二，该时期“综合治理”的概念不清楚，工作范围不太明确，仅仅相当于一个工作方针，尚未形成完整的工作体系，实践中也没有普遍开展；
第三，理论界几乎还没有对此问题开展研究，社会治安综合治理政策的确立首先是实践的需要，带有“摸着石头过河”的明显痕迹。

二、l982年至l990年，社会治安综合治理刑事政策的探索与实验时期
（一）具体提出社会治安综合治理的内容和工作范围
第一，社会治安综合治理的中心环节和根本措施
1982年1月13日，《中共中央关于加强政法工作的指示》出台， 指出：“一九七九年冬和一九八一年夏先后召开了城市治安会议，制定了‘综合治理’的基本措施，确定了打击刑事犯罪的方针、政策，惩处了各种严重的刑事犯罪分子。”“为了争取治安情况根本好转，必须加强党的领导，全党动手，认真落实‘综合治理’的方针。” 要求“在整顿治安中，各级党委要加强领导，把维护良好的社会秩序看成是建设社会主义精神文明的一个重要方面，把各条战线、各个部门、各个方面的力量组织起来，采取思想的、政治的、经济的、行政的、法律的各种措施和多种方式，推广适合各种情况的安全保卫责任制，把‘综合治理’真正落实到各个方面。”“加强青少年教育是搞好‘综合治理’的中心环节。”“在整顿治安中，要贯彻执行党的打击少数，争取、分化、改造多数的一贯方针，实行惩办与宽大相结合，坦白从宽、抗拒从严的基本政策。”“加强基层工作和基础工作，是长治久安的根本措施。”
第二，社会治安综合治理的首要环节、重点、基础、关键
1982年8月12日，中共中央批转的《全国政法工作会议纪要》中，又提出了综合治理的各项要求，提出严厉打击严重刑事犯罪是综合治理的首要环节，加强对青少年的教育是综合治理的重点，加强基层组织和基层工作是综合治理的基础，加强公安、司法队伍工作，并建立治安保卫责任制，是综合治理的关键。此后，综合治理的内容不断丰富和完善。
第三，首次提出社会治安综合治理工作范围“三个方面”
1983年5月29日《人民日报》社论《对社会治安要实行综合治理》，指出，“综合治理社会治安的方针，概括起来，主要是三个方面，打击犯罪，改造罪犯，预防犯罪，都是综合治理的内容”。这是对社会治安综合治理内容和工作范围“三个方面”的最早提法。
第四，提出“严打”与社会治安综合治理的方针是一致的
1983年8月，中共中央办公厅《关于印发“严厉打击刑事犯罪活动，实现社会治安根本好转”(宣传纲要)》的通知中指出：严厉打击刑事犯罪活动与社会治安综合治理的方针是一致的。综合治理的手段有许多，有专政的手段，有行政的手段，也有教育、感化的手段。但运用专政手段，依法严惩严重刑事犯罪分子．是综合治理中的首要一条，只有在采取坚决打击严重刑事犯罪的同时，再辅之以其他手段，才能收到综合治理的效果。这就意味着我国的综合治理模式首先是建立在“严打”基础上的。
（二）社会治安综合治理的实践探索——“严打”与治安（承包）责任制
（1）“严打”
1982年开始了严厉打击经济犯罪的斗争；1983年开始了严厉打击社会治安领域犯罪活动的斗争。从此“严打”几乎在所有社会生活领域展开，中国因此进入以“严打”作为对社会进行法律控制和政治控制的重要手段时期。一般认为，第一次“严打”从 1983年8月（笔者认为实际上1982年1月已经开始）至1987年1月。这次 “严打”将杀人、强奸、抢劫、爆炸、流氓、致人重伤或者死亡、拐卖人口、非法制造、买卖、运输或者盗窃、抢夺枪支、弹药、爆炸物、组织反动会道门、引诱、容留、强迫妇女卖淫、传授犯罪方法等危害社会治安的犯罪确定为打击重点。
虽然经过82——87年“严打”战役，但是重大刑事案件上升的势头还是很猛。这种情况表明，光靠“严打”不能根本解决治安问题，必须认真落实各种预防犯罪的措施，打防并举，实行综合治理。
（2）治安责任制、治安承包责任制
1982年1月13日，《中共中央关于加强政法工作的指示》已经提出了“推广适合各种情况的安全保卫责任制”。很多地方都积极进行了治安责任制的实践，取得了较好效果。
（三）提出“严打”应同综合治理的其他措施配套以及社会治安综合治理层次观
伴随“严打”而来的犯罪率上升的事实，使决策者认识到，光靠“严打”不能根本解决治安问题的。1984年3月19日中共中央批转了中央政法委员会关于严厉打击刑事犯罪活动的一个报告，在批转的“通知”中，中共中央明确指出“集中打击刑事犯罪活动，是在社会治安处于非常状态下采取的一项特殊措施。从长远考虑，更重要的是加强基层工作和基础工作。为此各级党委和政法部门要抓住集中打击后的有利时机，把对社会治安综合治理的各项工作大大向前推进—步。要广泛发动社会力量，关注青少年的健康成长，预防他们中间的一些人走上犯罪道路”。[3]
1984年10月31日，中共中央批转中央政法委《关于严厉打击严重刑事犯罪活动第一战役总结和第二战役部署的报告》，要求在这场斗争中把严厉打击同综合治理的其他措施配合起来，使斗争不断向纵深发展。指出社会治安综合治理要抓住打击、预防、改造等各个环节，通过思想的、政治的、经济的、行政的、法律的各种手段，达到控制犯罪，预防犯罪，减少犯罪，并把犯罪分子中的绝大多数改造成为新人的目的。因此，这是全党的一项共同任务，要发动各条战线、各个部门和全社会的力量一齐来抓。并提出，要抓好领导落实和组织落实。综合治理要分几个层次：第一个层次，在各级党委统一领导下，组织各部门分工协作来抓，条块结合，以块为主。第二个层次，政法各部门各司其职，密切配合，并协助党委做好宣传、组织和推动工作。第三个层次，发动和依靠群众，动员全社会的力量，参与综合治理的工作。因此，各级党委要有专人负责和建立各有关部门负责人参加的专门领导机构，切实加强对综合治理工作的领导。基层组织和政权组织都要遵照中央指示，把维护社会秩序、落实综合治理措施作为重要任务之一。各级民政部门在加强基层政权建设的过程中，要同公安、司法部门相配合，把居民委员会、村民委员会和治安保卫组织、人民调解组织整顿建设好。这个文件是最早提出社会治安综合治理工作范围“三个方面”的官方文件。这个文件总结了前三年的实践经验，全面地阐述了贯彻社会治安综合治理方针应当采取的措施和方法，标志着对综合治理刑事政策的认识已经深化。[4]
（四）提出了预防青少年违法犯罪的十项综合治理措施
1985年10月中共中央发出关于进一步加强青少年教育，预防青少年违法犯罪的通知。通知指出，关心和教育青少年，预防和减少青少年违法犯罪，是一项综合治理的“系统工程”，必须依靠全党、组织各条战线，各个部门的力量，从各个方面做大量的工作，作长期不懈的努力。中共中央在通知中提出了十项综合治理措施：(1)全社会都要关心和教育青少年；(2)大力加强对青少年的理想、道德、纪律和法制教育；(3)积极开展群众性的、健康有益的文体活动，丰富青少年的业余、课余生活；(4)为青少年提供更好的精神产品，满足青少年的求知欲望；(5)严禁淫秽物品，整顿内容不健康的报刊，严厉打击引诱青少年犯罪的教唆犯；(6)严格纪律，在青少年中造成良好风气；(7)巩固在学率，减少辍学生；(8)认真做好有轻微违法犯罪行为的青少年的帮教工作，教育挽救失足者；(9)充分发挥离休退休老干部、老工人、老教师的作用，精心培养青少年；(10)抓紧制定保护青少年的有关法律，切实保障青少年的合法权益。中共中央提出的社会治安综合治理的十项重要措施，反映出中共中央对社会治安综合治理刑事政的认识，更加深刻、更加全面了。
（五）社会治安综合治理的根本方法是走群众路线
1986年2月全国政法工作会议明确提出，社会治安综合治理，实质上就是一项教育、挽救人、改造人的“系统工程”。要做好这项工作，根本的方法是走群众路线。不能只靠哪一个部门，而是要靠全党全社会；不能只用哪一种方法，而是要用千百种方法；不能只抓一阵子，而是要长期坚持。会议强调指出，各级党委和政府要进一步加强对社会治安综合治理的领导，把它列为精神文明建设的重要内容之一。同时该次会议进一步明确了社会治安综合治理的工作机制，对劳改劳教、基层基础等工作提出了明确要求。至此，中共中央对社会治安综合治理刑事政策的中心环节、社会治安综合治理的基础、根本方法与措施，首要环节与中心环节的关系、首要环节与社会治安综合治理的基础的关系有了比较科学的认识。
（六）社会治安综合治理必须认真解决好四个问题
建设银行


中国建设银行总行本部人员辞职辞退暂行办法
建设银行


第一章 总 则
第一条 为优化员工队伍、改善人员结构、提高建设银行总行本部工作人员的整体素质，保障用人单位和工作人员的合法权益，特制定本办法。
第二条 本办法所称的辞职，是指建设银行总行本部工作人员依照法律、法规和本办法的规定，申请终止其与建设银行总行本部的任（聘）用关系或劳动合同关系。
第三条 本办法所称的辞退，是指建设银行总行本部依照法律、法规和本办法的规定，解除其与总行本部工作人员的任（聘）用关系或劳动合同关系（包括劳动合同期满不再续签）。

第二章 辞 职
第四条 总行本部工作人员要求辞职，可以向所在部门提出辞职申请（副主任级及以上干部可直接向总行人事教育部提出辞职申请）。
第五条 总行本部工作人员具有下列情况之一，不得批准辞职申请：
（一）总行新接收的院校毕业生在总行本部连续工作未满5年（不含试用期）、且未按《中国建设银行总行本部辞职人员费用偿还暂行规定》偿还有关费用的；
（二）由总行委托国（境）外机构进行培训后，服务期未满《中国建设银行总行本部工作人员培训服务合同》规定年限、且未按《中国建设银行总行本部辞职人员费用偿还暂行规定》偿还有关费用的；
（三）在涉及建设银行资金安全和重要机密等特殊职位或重要岗位上工作，且暂不宜辞职的；
（四）经办的重要业务尚未办理完毕，且不能由他人替代的；
（五）所在单位正在被有关部门检查或涉及诉讼、且与本人有工作关系的；
（六）正在接受审查的；
（七）相关司法事务尚未了结的；
（八）其他不适宜辞职的情况。
第六条 总行本部工作人员辞职按下列程序办理：
（一）申请辞职者向所在部门提出书面申请报告，填写《中国建设银行总行本部工作人员辞职申请表》；因私出国（境）人员申请辞职的应附有关证件和相关资料；
（二）所在部门提出意见，并由部门主要负责人在《中国建设银行总行本部工作人员辞职申请表》上签署意见后报人事教育部；
（三）人事教育部对申请辞职人员进行考察、考核；
（四）对符合辞职条件的申请辞职人员需要进行离行审计的，由人事教育部填写《离行审计委托书》，稽核审计部门对其进行离行审计；
（五）人事教育部根据考核、考察情况和离行审计结果，提出审批意见或建议；
（六）人事教育部按任免程序规定履行审批手续，其中一般干部由人事教育部审批，处级干部须报请分管行领导审批，副主任级及以上干部须经总行党组审批；
（七）人事教育部将审批结果以书面形式通知呈报部门。
第七条 总行人事教育部应在接到《中国建设银行总行本部工作人员辞职申请表》的3个月内办理审批手续。超过3个月未予批复的，视为同意辞职，应予办理辞职手续。
第八条 辞职人员必须承诺；严格按照《中国建设银行总行本部辞职人员费用偿还暂行规定》及《中国建设银行总行本部工作人员培训服务合同》的规定偿还有关费用；辞职后不得以建设银行工作人员身份从事任何活动；不得从事有损于建设银行的工作。
第九条 总行本部工作人员在辞职审批期间不得擅自离职。对擅自离职的，给予开除处分；不准重新录用到建设银行及附属机构工作；并依据有关政策法规，向其本人及其新的录用单位追偿相关经济损失。

第三章 辞 退
第十条 总行本部工作人员有下列情形之一的，应予辞退：
（一）违反党纪政纪、情节严重，影响恶劣的；
（二）严重违反国家金融政策，损害国家和建设银行经济利益的；
（三）不履行其应尽义务，不遵守行规行纪，经教育仍不改正或已造成恶劣影响和严重后果的；
（四）连续两年岗位考核不称职，或当年考核不称职、又不服从组织安排，或重新分配工作后在1年内仍不称职的；
（五）因工作需要变动工作地点或工作岗位，本人无正当理由拒绝组织安排的；或不服从正常的工作调动和岗位交流，经做工作仍拒绝到任、上岗的；
（六）旷工或者无正当理由逾期不归连续超过15天，或者1年内累计超过30天的；
（七）利用职务上的便利，索取、收受贿赂或者违反国家规定收受各种名义的回扣、手续费等；或贪污、挪用、侵占本行及客户的资金；或徇私向亲属、朋友发放贷款及提供担保的；或者行贿行为的；
（八）违背职业道德，违反工作规程，损害本单位经济利益，造成严重后果的；
（九）违反规定在外兼职，经批评教育在限期内仍不改正的；
（十）无理取闹，纠缠、恐吓、威胁领导和其他工作人员，影响工作和社会秩序，情节严重的；
（十一）违反道德规范，品行不端，造成恶劣影响的；
（十二）泄漏在职期间知悉的国家机密和本行商业秘密的；
（十三）其他不适宜继续在总行本部工作的。
第十一条 总行本部工作人员有下列情况之一的，一般不得辞退：
（一）因公致残被确认丧失工作能力的；
（二）患严重疾病或负伤正在进行治疗的；
（三）妇女在规定的孕期、产期及哺乳期内的。
第十二条 辞退工作人员按下列程序办理：
（一）所在部门在核清事实的基础上，经部务会或部主任办公会集体研究提出书面意见，说明辞退理由和事实依据，填写《中国建设银行总行本部辞退工作人员审批表》，报总行人事教育部审批；
（二）人事教育部征求机关党（团）委、工会等部门意见，其中对有争议的辞退工作人员，由工会进行协调、并签署意见；对确需进行离行审计的，由人事教育部填写《离行审计委托书》，稽核审计部门对其进行离行审计；
（三）人事教育部根据其所在部门的意见及离行审计报告情况，研究提出审核意见，报分管行领导审批，并在30天内办理审批手续。凡批准辞退的，以书面形式通知所在部门；凡未批准的，将有关请示报告等材料退回所在部门，并说明理由；
（四）被辞退人员按规定办完相关手续后，由人事教育部发给《中国建设银行总行本部辞退工作人员通知书》，办理辞退手续。

第四章 审 计
第十三条 总行本部工作人员辞职前，应按本办法第六条第（四）款的规定对其进行离行审计；对被辞退人员视情进行离行审计；其结果填入《中国建设银行总行本部辞职（辞退）人员离行审计、行为考核情况报告表》，并存入本人档案。
第十四条 离行审计的内容包括辞职辞退人员近三年来在总行本部工作所经办业务应承担的责任，其具体内容由稽核审计部门会同人事教育部根据本人情况确定。
第十五条 总行本部工作人员有下列情况之一的，暂不准其离行：
（一）经办业务帐目、帐表、帐物不符或不清者；
（二）经办业务未交接完毕者；
（三）保管的各种空白凭证、有价证券或已制作的凭证不齐全者；
（四）拖欠总行款项、财物未还清者；
（五）拒绝按照《中国建设银行总行本部辞职人员费用偿还暂行规定》偿还有关费用者；
（六）稽核审计部门认定为暂不宜离行的其他情况。

第五章 相关事宜
第十六条 总行本部工作人员辞职或被辞退后，不保留建设银行工作人员身份，自批准之月的下月起停发工资和其他福利待遇。
第十七条 辞职或被辞退人员，按国家和本行有关规定享受失业保险。
第十八条 被辞退人员，可按国家有关规定领取一次性的辞退费。
第十九条 本人对辞职未被批准或者被辞退不服的，可根据国家有关规定提出申诉。
第二十条 辞职或被辞退人员，应在批准之日起的15天内，办理公务交接手续，交回总行的各种文件、证件、标志等；60天内退回住房或按市场价交付抵押金；30天内转出组织关系。因不可抗拒的原因无法按期办理上述手续的，须经所在部门和人事教育部、机关党（团）委、服
务中心等部门同意；无故逾期不办理的，给予开除处分以及其他经济处罚。
第二十一条 辞职或被辞退人员，由本人自谋职业。
第二十二条 总行本部工作人员辞职或被辞退后，不准重新录用到建设银行及其附属机构工作。
第二十三条 辞职或被辞退人员，不得泄漏国家机密，不得以建设银行工作人员身份从事任何活动，不得损害建设银行信誉，违者将追究法律责任。
第二十四条 辞职或被辞退人员如无理取闹，纠缠领导，影响工作秩序和社会秩序的，将提交司法机关按《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处理。
第二十五条 总行本部工作人员辞职或被辞退后，其人事档案和组织关系按中共中央组织部、国家人事部的有关文件规定进行移交、转接和管理。

第六章 附 则
第二十六条 本办法由总行人事教育部会同有关部门共同组织实施。
第二十七条 总行各直属机构工作人员辞职辞退可比照此办法办理。
第二十八条 本办法由总行人事教育部负责解释。
第二十九条 本办法自正式下发之日起执行。



1996年8月21日