商务部关于加强典当业监管工作的通知
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商务部关于加强典当业监管工作的通知
商务部
商务部关于加强典当业监管工作的通知
商建发[2003]441号
近年来，典当业在方便人民群众生活，救急解难、缓解社会矛盾等方面发挥了积极的作用；同时，作为辅助性的融资渠道，促进了中小企业、个体私营经济的发展。但典当业发展中还存在一些亟待解决的问题，如有的典当行违规经营，扰乱正常经营秩序；少数典当行被不法分子利用，参与销赃洗钱活动；个别典当行非法集资，引发群体事件等。为加强典当业监管，解决当前存在的突出问题，促进典当业规范发展，现就有关问题通知如下：
一、加强典当经营秩序的监督与规范
根据全国人大十届一次会议批准的《国务院机构改革方案》，典当业监管职责由原国家经贸委划入商务部。各地商务主管部门要继续贯彻执行《典当行管理办法》（原国家经贸委令第22号，我部已重新公告，以下简称《办法》），切实履行职责，做好典当业监管工作，重点防范和及早化解可能出现的市场风险、金融风险与社会风险。
（一）严格禁止典当行非法集资、吸收或者变相吸收存款、发放信用贷款以及从金融机构以外的单位和个人借款。
（二）严厉查处典当行虚假出资、抽逃注册资本、超比例负债、超比例放款、故意收当赃物、强迫当户赎当等严重违规行为。
（三）加强对当票购领使用、当物估价、息费收取、绝当物处理的监督与管理，对于有违规行为又不按要求进行整改的，应当责令其停业整顿。
（四）严厉打击非法经营活动，依法取缔非法经营机构，维护正常的典当经营秩序。
（五）实行重大事项报告制度。辖区内典当行如发生重大事件和问题，各地商务主管部门应在24小时之内向当地政府和我部报告，并及时采取有效措施，化解矛盾，妥善处理问题，努力维护人民群众正常生活秩序、经济秩序和社会稳定。
（六）建立健全典当业监管组织网络。各地商务主管部门要按照谁审批、谁监管、谁负责的原则，确定一个处室负责典当业监管工作，并将职责落实到人。2004年6月底以前，各地商务主管部门要落实本辖区县级以上典当业监管机构和人员，并及时将有关情况报我部。
二、严格典当行市场准入
典当业是一个特殊的行业，各地商务主管部门要严格市场准入，确保典当业规范有序发展。一方面要加强新增典当经营机构的市场准入管理，另一方面要加强典当行变更管理。
（一）各地商务主管部门应严格按照我部批准的典当行年度发展规划批设新增典当经营机构，不得超越规划擅自批准。各地商务主管部门按原国家经贸委下达的《关于各地2003年度典当行发展规划的批复》（国经贸综合[2003]134号）批准新增的典当经营机构中，未向原国家经贸委办理备案登记手续的，请于2003年底以前到我部补办有关手续，逾期未补办的，我部将不予受理。
（二）一般变更事项，包括典当行变更机构名称、住所、分支机构名称、住所、法定代表人、经营范围、增资或者减资后注册资本低于1000万元的，报省级商务主管部门批准。省级商务主管部门应当收回原典当经营许可证、并将批准文件、相关的申请与证明材料及典当行备案登记事项变更表（见附件1）一并报我部。
（三）影响典当行数量、布局及与行业发展规模密切相关的特殊变更事项，包括典当行分立、合并、跨省区市（地市）迁移住所、增资或者减资后注册资本在1000万元以上的，实行严格管理，由省级商务主管部门批准，报我部备案。
（四）加强对典当行增资及调整股权结构的管理。典当行原有股东增加出资，或者相互之间转让股份的，应当制定增资或者转让股份的方案，报请省级商务主管部门批准。各地商务主管部门要从严管理典当行对外转让股份，切实防止不具备资格的企业和个人进入典当业。对于新增以及增资的法人股，应当进行投资能力调查和投资资格确认；对于新增个人股，应当进行资格审查并调查其资金来源的合法性；对于增资数额或者幅度过大、对外转让50%以上股份、控股股东转让全部出资、一年内连续增资或者调整股权结构等非正常变更事项，必须实行严格控制，特别要防止个别典当行借机变相集资吸储或者倒卖经营资格。
（五）典当行申请增加注册资本，应当符合下列条件：开业时间在一年以上、没有违法违规经营纪录；业务发展比较稳定、盈利不低于行业平均水平；最近6个月平均典当余额达到注册资本的75%以上，不增资影响业务正常开展。
三、认真做好年审工作
年审是典当业监管的一项重要工作，也是强制违法违规典当行退出市场的重要手段。2003年上半年，各地商务主管部门组织开展了2002年度典当行年审工作，有关这次年审的汇总情况，包括年审的组织领导及工作进展情况，典当行守法经营及违规整改情况，年审反映出来的突出问题与相关的政策建议，以及2002年度典当行年审情况汇总表（见附件2），请于2003年12月15日前上报我部。对于有《关于对典当行进行年审的通知》（国经贸综合[2002]1009号）第十条规定的行为，未通过年审的典当行，各地商务主管部门应当收回《典当经营许可证》，组织清算，公告撤销，填制《典当行(分支机构)注销备案登记表》（见附件3），于2003年12月31日以前向我部办理注销备案登记手续。
联系单位及联系人：市场体系建设司标准处 孙勇、胡剑萍
联系电话：010-85187055、85187052 传真：85187054
附件：1、典当行备案登记事项变更表
2、2002年度典当行年审情况汇总表
3、典当行（分支机构）注销备案登记表
二ＯＯ三年十一月二十五日
从夏某某所诉两案谈房屋永久承租权
一、案情
A区B路5号503室房屋（14.3平方米）系居民夏某某承租该区某房管所管理的公房。1993年，此房被拆迁开发重建，夏某某作为享有安置权的拆迁户，支付了超面积安置费3105元，将承租面积扩大至35.7平方米，房屋所有权仍由该区房管局某房管所享有，双方订立了公有房屋住宅租约。1998年11月2日，夏某某在未征得房管所同意情况下将房屋出租与另一居民广某某使用。同月20日，一自称夏某某的男子持名为夏某某的假身份证以公房租约遗失为由，向房管所申请补办新租约，此遗失启事经登报公告后房管所将新租约办给了此人。同年12月，此人以六万四千元将房屋使用权转让给陈某某，并到房管所重新办理了承租人为陈某某的公房租约。此后，夏某某发现此情况，产生纠纷诉诸法院。夏某某先以陈某某为被告提起确认自己享有房屋承租权的民事诉讼，后又以A区房管局为被告提起行政侵权的行政诉讼。
二、审判结果及理由
夏某某提起的民事、行政二诉讼先后分别由民事审判庭和行政审判庭审理完毕。民事审判庭判决驳回夏某某的诉讼请求。理由：一、夏某某未经房管所同意而擅自转租有过错应承担相应责任；二、陈某某善意有偿取得房屋承租权是合法承租人。行政审判庭裁定驳回夏某某起诉。理由：房管所与夏某某之间的关系属出租人与承租人之间的民事法律关系，不属行政诉讼受案范围。
三、本案的争议
本案在审理中曾形成两种意见。第一种意见认为房管所与夏某某之间是单纯的普通租赁民事法律关系，它依据契约产生，双方适用普通租赁法律规范中的权利义务规定。作为所有人的出租方提供房屋并承担维修义务，承租方占有、使用房屋并支付国家规定的租金。同时国家法律、法规及地方法规规章及规范性文件有关公房租赁的内容也作为租约法定内容供双方遵循。第二种意见认为房管所与夏某某之间是行政、民事属性兼有的法律关系，双方除存在第一种意见所叙述的民事法律关系外，出租方还凭借法律、法规授权或房屋行政管理机关委托对承租方行使管理权，因而还存在行政法律关系。笔者认为第一种意见的存在有其客观事实和法律法理基础，但不是说他们之间只要有民事法律关系存在就否认行政法律关系的存在，二者并不矛盾，行政法律关系仍有存在的可能性；第二种意见笔者认为依据现有的法律是不能成立的，但从发展来看却应当被确立，因为此中需要行政权力的干预。下面对此类租赁关系作一简要分析。
四、对此类特殊租赁关系的分析
在房屋租赁关系中，如果将以私有房屋为标的出租称为普通租赁关系，则可称本案所涉之出租为特殊租赁关系。
现实生活中，这种特殊租赁关系一般有两种，一种为国有公房租赁，一种为拥有房地产的企事业单位按国家定价进行的房屋租赁。这种特殊租赁关系与普通的房屋租赁关系有很大差异。第一、承租权获取的方式不同。普通租赁中的承租人只要支付租金即可承租，而此类特殊租赁中的承租人获得房屋使用不仅仅象普通承租人一样以支付租金为对价，还需要支付另一对价。承租人除按期支付租金外还需在获取房屋承租权时支付其它高额对价。其中国有公房承租人主要凭借劳动关系而获得承租权，即通常所称“分配”。这可以说是以劳动为对价，劳动者所在单位以房屋实物工资代替部分货币工资支付与劳动者；其次还可在分配、拆迁、买卖、对换时按面积支付一定金额获取或扩大承租面积，如本案夏某某拆迁后支付的超面积安置费。通过支付一定金额获取承租的，一般单位面积金额略低于产权单位面积金额，同时获租后还需按国家规定支付租金。第二、承租期限不同。普通租赁的租赁期限是有期限的，承租人按照合同约定期限租用房屋。而此类特殊租赁的租赁期限是永久性的，承租人与出租人之间不约定租赁期限，可以无限期租赁。第三、租金不同。普通租赁关系中，如私房租赁，出租、承租双方可以公平、自愿确定租金数额。而此类特殊租赁的租金数额为非自愿且较低廉，并由国家直接予以规定，且远远低于普通租赁的租金额。第四、承租后的附随权利义务不同。普通租赁中承租人的有限承租权非经出租人同意不得转让，更不能继承、交换，而这类特殊租赁中承租人的承租权可按照出租人的相关规定转让、继承。承租人可将承租权在市场上以自愿价格转让，此后只需在出租人处办理变更名称手续，承租人死亡后，其继承人一般均可获得承租权。
五、确立永久承租权之他物权规范是民事法律关系与行政法律关系共同存在的前提
从上述内容可知，此类特殊租赁关系与普通租赁关系有很大不同，但有此不同并不意味着就需要行政权干预，就可以说存在行政法律关系。融资租赁就不同于普通租赁，它就无需行政权干预。那么这类特殊租赁关系到底是否需要行政权干预呢？现从一假设进行推导，假设此类房屋租赁是属于单纯、完全的民事法律关系。当承租人A通过支付对价（在大中型城市一般每平方米1500元左右）取得承租权，后承租人在承租过程中有一个月房租未按期支付（按国家现行规定每平方米每月一般为2元左右），此时承租人违约应承担违约责任，按相关的民事租赁法律规范，出租人有权解除租约，从而承租人丧失承租权，这看来是符合民事规范的，但此中就出现了问题，问题在于以因不履行一月每平方米2元的租金而丧失了以每平方米1500元取得的承租权，这样的约定公平吗？符合公平原则吗？显然不符合，出租人不应凭借微薄的欠租额而剥夺承租人的承租权。可见这不能适用普通租赁的民事法律规范，从上例中可以看出承租人在此中拥有不同于普通租赁的特殊权利，笔者将之称为永久承租权。
永久承租权属于不动产他物权。他物权是指非物之所有权人对物所行使的物权，这种物权由权利人自由、独立、排他地行使，非因法定缘由而不能丧失。永久承租权属于他物权与日本、台湾民法中的永佃权相似（永佃权是租佃人永久租用土地进行耕种或放牧的他物权），永佃权一般只在承租人破产或租金达一定数额时才丧失，并且可以转让、继承。这一规定使得出租人与承租人之间的权利得以平衡，值得我们借鉴。物权法定是物权产生的原则，法律未规定此永久承租他物权，司法实践中就不能作为物权对待。但一种权利不因法律对之未予规定就否认它在现实经济生活中的客观存在，法律的滞后性能够充分说明这一点。当这一权利普遍存在时就应有法律对之予以规范。我国就应制定这一他物权（永久承租权）法律规范，承认这一已被公众所接受又被实践操作所肯定的现实民事权利。承租人拥有的房屋永久承租权属物权不同于债权，债权需要相对方行为的支持，而物权不需要，可独立排他地行使。既然永久承租权属物权就存在一个公示的问题，动产物权以占有为公示，不动产物权（包括自物权、他物权）以登记为公示。登记公示制度不为公众所自由创立，它应来源于法律直接规定，并且属于强制性规范体现国家意志，法律直接规定谁为行使登记权的主体及其享有的职权和承担的职责。例如，土地使用权登记由土地管理机关行使。登记主体对不动产物权进行的登记行为就属于具体行政行为，登记主体与被登记物权人之间就形成了行政法律关系。从上可知，当确立起此类特殊租赁关系中承租人拥有永久承租权且属物权的观点时，就能得出此中存在行政法律关系的结论，更具体一点说就是存在行政登记法律关系。这一法律关系中行政相对人恒定为承租人，行政管理人因法律规定的不同而不同，如可规定由非房屋所有权人的单一行政机关行使登记权，也可规定由房屋所有权人（企事业单位）行使登记权，还可规定由行政机关及其委托的房屋所有权人（企事业单位）共同行使登记权。
综上所述，就本案而言，由于法律没有确立永久承租他物权，导致行政权力无法介入，因而就否定了永久承租他物权登记行政法律关系的存在。但行政法律关系不存在并不是说司法机关在处理此类特殊租赁关系时就应采用与处理普通租赁关系一样的司法手段，因为那样处理就如文中所述不符合公平原则。笔者认为在现阶段没有确立永久承租他物权法律规范的情况下，可从契约法律关系入手维护双方权利的公平。如本案，夏某某若欠租金非达一定数额（与获取承租权对价相当）不可解除合同，夏某某依据公有房屋住宅合同所享有的债权不适用善意取得，原合同继续有效，陈某某与房管所所订立合同无效。
（重庆市渝中区人民法院 谢侃）
湖里区促进就业暂行规定
福建省厦门市湖里区人民政府
湖里区人民政府关于印发湖里区促进就业暂行规定的通知
厦湖府〔2002〕66号
禾山镇政府，湖里、殿前街道办，区直各办、局：
《湖里区促进就业暂行规定》已经区政府第89次常务会研究同意，现印发给你们，请遵照执行。
厦门市湖里区人民政府
二○○二年六月十一日
湖里区促进就业暂行规定
为鼓励辖区下岗失业人员、农村富余劳动力（指户籍在湖里辖区的，以下简称本地劳动力）参加职业培训，提高劳动技能，鼓励辖区各类企业利用现有条件开展定向培训，招用本地劳动力，促进就业，推进农村城市化进程，不断提高人民生活水平，特制定本规定。
一、工作目标：争取用三到五年时间，基本完成符合就业条件的下岗失业人员、农村富余劳动力的职业培训，培训后就业率争取达到50％以上。
二、优惠政策
（一）本地劳动力参加经市、区劳动和教育行政部门批准设立的职业培训机构举办的培训，每人可享受一次培训费补贴，最高补贴金额为人民币300元。
（二）企业开展农村富余劳动力定向培训，培训费用按市农村富余劳动力培训有关优惠政策贴补。（具体贴补办法附后）
（三）企业录用一名农村富余劳动力，签订一年以上（含一年）劳动合同，凭经鉴证后的劳动合同给予企业一次性补贴300元。如录用的是正在享受城乡最低生活保障金的家庭成员，签订一年劳动合同则给予补贴1000元，签订二年劳动合同给予补贴2000元，签订三年以上（含三年）劳动合同给予补贴3000元。补贴为2000元、3000元的，每年拨付一次，每次1000元。凡录用城乡低保对象的，企业应就履行合同、贴补办法等与区劳动服务公司及被录用人员签订三方协议（协议样本附后）。此项优惠，每人仅限享受一次。
（四）上述劳动合同是指企业依照劳动法律法规与被录用人员商订并经劳动行政部门鉴证的书面协议。对被录用的人员，企业应依法支付工资，依法缴纳养老、工伤、失业、医疗保险费。个人应缴部分由个人缴纳。辖区农村劳动力根据市有关规定按照外来人员标准缴纳。
（五）被录用人员如遇农转非（即转为城市居民户口），自农转非之日起至合同期满止所增加的保险（按最低标准计交）由区、镇（街）负责。录用人员签订三年以上劳动合同的，三年之后社保费用按政策规定，由企业和个人按规定缴纳。
三、经费渠道
依据本规定所需的经费，符合市农村富余劳动力培训等有关促进培训就业政策规定的，按市有关文件规定渠道支付，其余部分按培训、就业人员的户籍所在地，区负担50％，所在镇、街负担50％。每年元月按区财政15万，禾山镇7万、湖里街道5万、殿前街道3万，预拨到区人劳局劳动服务公司设立的区再就业资金专户，年底由区财政局、区人劳局与镇、街结算。
四、其他事项
（一）企业录用辖区农村富余劳动力除兑现上述优惠政策外，其劳动力的后继动态管理以员工所在镇（街）、村（居）为主，区人劳局劳动服务公司为辅负责，镇、街要指定分管领导、专人负责；村、居要有专职联络员，协助企业督促员工遵规守纪、服从管理、爱岗敬业，并负责及时处理员工所遇到的各类问题。
（二）本地劳动力参加经市、区劳动和教育行政部门批准设立的职业培训机构举办的培训，应先到所在村（居）委会领取培训申报表填报，经村（居）、镇（街）审核确认后，送区就业训练中心备案，待培训结业后到区就业训练中心办理费用补贴手续，经批准后领取补贴。
（三）企业开展农村富余劳动力定向培训，由区就业训练中心指导、协助，办班前依照市农培办要求办理申报手续，培训结业后按市农培办规定领取经费补贴。
（四）企业录用农村富余劳动力的，凭个人《厦门市劳动就业手册》、双方签订的《劳动合同》、《职工花名册》到区劳动服务公司办理补贴审批手续，经批准后领取补贴。
（五）企业录用正在享受城乡最低生活保障金家庭成员就业的，凭《厦门市劳动就业手册》、《最低生活保障金领取证》、《劳动合同》、《领取补贴协议书》到区劳动服务公司办理审批手续，经批准后领取补贴。
（六）本规定第二条第（五）款规定的被录用人员遇农转非增加的社会保险费，由企业提供被录用人员农转非证明和《厦门市劳动就业手册》、《劳动合同》及社会保险费缴费凭证到区劳动服务公司办理费用补贴手续，经批准后领取补贴。此补贴每年申办一次，办理时间为每年6月。
（七）本规定自2002年6月1日起施行。本规定由区人劳局负责解释。
附件：1、市劳动局关于企业开展农村富余劳动力定向培训优惠政策（摘录）；
2、《领取补贴协议书》
附件一 市劳动局关于企业开展农村富余劳动力定向培训优惠政策
摘自市劳动局厦劳技[2001]16号《厦门市2001年度农村富余劳动力培训、转移工作激励和制约管理措施》之（四）：“（四）鼓励我市企业开展农村富余劳动力职业培训。
企业开展上岗前培训的费用，由市、区财政按用人单位实际吸纳的我市农村劳动力人数（签订一年以上劳动合同）采用政府购买培训成果的模式予以补贴。补贴标准为：
（1）培训费用人均300元以下，按照农村富余劳动力个人缴交一部分，个人缴费部分按市政府批转《关于开展我市农村富余劳动力职业培训的实施方案》（厦劳技[2001]10号文）；其余部分由市、区财政全部予以补贴。
（2）培训费用人均超过300元以上，由市、区财政按每吸纳一名农村富余劳动力最多不超过300元的标准予以适当补贴，其余部分由企业和个人协商解决。”
附件二
领取补贴协议书
为鼓励用人单位招用湖里区辖区内低保家庭困难人员，帮助其尽快实现就业，依照厦湖府[2002]66号文的有关规定，经区劳动服务公司（以下简称甲方）、用人单位（以下简称乙方）、被录用人员（以下称丙方）三方协商一致，现达成如下协议：
一、乙方因生产、经营需要，自愿招用丙方_________到乙方就业。
二、乙方应根据《劳动法》等有关劳动保障法律、法规，及时与丙方签订劳动合同，明确其从事工种、工资待遇、合同期限、缴交社会保险费等法定事项。劳动合同作为本《协议书》的附件。劳动合同应报湖里区人事劳动局鉴证。
三、乙方与丙方签定的劳动合同期限 年 月，试用期 月。甲方共应支付给乙方补贴人民币_____元，分_______次支付，每年支付一次。
四、甲方在乙方与丙方签订的劳动合同试用期满后十五天内（无试用期的，于劳动合同生效之日起十五天内）支付第一次补贴1000元，补贴2000元、3000元的，第二次、第三次补贴分别于劳动合同履行的第二年、第三年支付，支付的月份与第一次支付的月份一致，支付时间不超过该月的最后一天。乙方收到款项，应出示正式发票或收据给甲方。
五、乙方与丙方双方应依法履行劳动合同。若乙方依法提前与丙方解除劳动合同的，其已取得补贴应按劳动合同的期限按月折算，将未履行合同期限的月份补贴退还给甲方；若乙方违法擅自与丙方解除劳动合同，除应将未履行劳动合同期限的月份补贴退还给甲方外，还应支付给甲方违约金1000元。如属丙方的原因擅自解除劳动合同的，丙方在约定的合同期限内不得享受民政低保待遇。该补贴即为用人单位所得。
六、三方约定的其他事项：
七、本协议有效期限与乙方、丙方签订的劳动合同期限一致，即从 年 月 日起至 年 月 日止。
八、本协议一式五份，甲、乙、丙三方各执一份，另二份分别送区人事劳动局和区民政局备案。
甲方法定代表人： 乙方法定代表人： 丙方：
签章： 签章： 签章：
年 月 日 年 月 日 年 月 日
公证机关：
年 月 日
